Amérique centrale : le plan de la discorde

Le plan de la discorde

Le plan Puebla Panama prétend sortir la région du sous-développement.Les petits paysans s’y opposent.

Faire des affaires en Amérique centrale « , tel pourrait être le slogan du plan Puebla Panama, le projet de développement économique lancé il y a près de deux ans par Vicente Fox, le président du Mexique. L’objectif : doter la moitié sud du pays et l’ensemble de l’Amérique centrale des infrastructures nécessaires pour que la région devienne une destination attrayante pour les investisseurs. L’amélioration du réseau routier, de l’approvisionnement électrique et des télécommunications est au menu de ce plan présenté par ses promoteurs comme une ambitieuse stratégie de lutte contre la pauvreté. Un mal qui affecte lourdement cette région majoritairement agraire : plus de 60 % de la population rurale vit en dessous du seuil de pauvreté, ainsi qu’environ 80 % des 11 millions d’Indiens qui habitent la région.

Financé par la Banque interaméricaine de développement (BID), le plan Puebla Panama (PPP) vise à renforcer l’intégration des économies centre-américaines et mexicaines, en facilitant les flux de marchandises, d’énergie et d’information au sein de la zone. Le programme d’aménagement routier prévoit notamment de créer un axe reliant la capitale du Panama à Matamoros, ville mexicaine située à la frontière avec les Etats-Unis. La Zone de libre-échange des Amériques pointe déjà à l’horizon.

La défiance des paysans

Si l’enthousiasme de Vicente Fox a rapidement gagné l’ensemble des chefs d’Etat de la région, qui ont approuvé l’initiative en juin 2001, il a été plutôt froidement reçu par les organisations paysannes et indiennes. Pour elles, le véritable but de ce plan est en fait d’organiser le pillage des ressources naturelles de la région. Il est vrai que l’Amérique centrale, amplement dotée en eau et en terres arables, abrite également 7 % de la biodiversité mondiale et un beau réservoir de paysages de rêve, des richesses que les documents officiels traduisent en autant d’opportunités d’investissement. Plantations agro-exportatrices, biotechnologies et tourisme y figurent en effet en bonne place à côté des maquiladoras, ces usines d’assemblage dont les promoteurs du plan souhaitent accroître la présence dans la région.

Les programmes de construction d’infrastructures sont également très mal perçus par les populations rurales, qui n’en tirent généralement pas directement bénéfice et qui s’opposent donc à la perte de leurs terres. Ainsi, le projet d’une autoroute qui doit traverser l’isthme de Tehuantepec, au Mexique, zone peuplée par une dizaine d’ethnies différentes, se heurte depuis 1998 à une fronde des organisations paysannes. Autre exemple : le barrage du Tigre, à la frontière du Honduras et du Salvador, un immense complexe hydroélectrique qui menace d’engloutir plusieurs dizaines de localités, se heurte à une vive opposition des Indiens Lencas.

Quant aux programmes destinés à promouvoir  » l’exploitation des ressources forestières et de la biodiversité « , ils évoquent de bien mauvais souvenirs. Celui des tailleurs de bois qui participent allègrement à la déforestation de la région. Ou encore des épisodes récurrents de biopiraterie, comme le brevet déposé par la société hollandaise Quest, en 1999, sur un micro-organisme contenu dans le pozol, une boisson de maïs fermenté consommée par les Indiens du Chiapas et à laquelle on prête de nombreuses vertus médicinales. Les zones les plus riches en biodiversité se trouvent être des territoires fortement peuplés par des autochtones. C’est le cas du sud-est du Chiapas, zone d’influence de l’Armée zapatiste de libération nationale (EZLN), où une communauté indienne s’est récemment opposée avec virulence – et avec succès – à une mission privée d’inventoriage des variétés naturelles de la zone.

Selon les promoteurs du plan Puebla Panama, l’heure est pourtant à la  » participation des populations au développement « . Rien ne sera entrepris, assurent-ils, sans consulter les communautés indiennes : elles seront associées à la définition des programmes et à la gestion des projets, particulièrement ceux concernant la préservation et l’exploitation des ressources naturelles. La mise à profit de la biodiversité ne se fera pas, affirment-ils encore, sans la définition d’un cadre juridique assurant des retombées financières aux populations habitant les zones prospectées.

Carte [L'Amérique centrale (carte)]

Tableau [L'Amérique centrale en chiffres]

Faire reconnaître les droits des indiens

Ces déclarations d’intention ne semblent pas en mesure de dissiper la défiance des mouvements indiens. Ces organisations tendent à penser que la seule manière de préserver les intérêts des autochtones réside dans la reconnaissance de droits spécifiques aux peuples indiens, inscrits dans la Constitution des Etats. L’une des revendications fondamentales concerne les droits des autochtones sur leurs territoires et sur les ressources naturelles qu’ils abritent. Une revendication partiellement reconnue dans divers pays de la région. Ainsi, au Guatemala, où les Indiens composent près de 60 % de la population, la Constitution de 1985 ne comporte qu’une vague mention des droits des communautés indiennes sur leurs territoires historiques (1). En revanche, la reconnaissance d’un droit de propriété collective sur les terres communales au Nicaragua a permis à la communauté autochtone de Awas Tingni d’obtenir, en septembre 2001, l’annulation d’une concession sur l’exploitation des forêts environnantes accordée à une compagnie étrangère. Il a néanmoins fallu pour cela des années de combat et l’intervention de la Cour interaméricaine des droits de l’homme.

Au Mexique, le projet de loi sur les droits indiens, soutenu par les zapatistes et la grande majorité des organisations indiennes, prévoyait le droit à  » un usufruit collectif des ressources naturelles  » dont sont dotés les territoires qu’ils habitent. La loi finalement votée en avril 2001 n’admet qu’un  » usufruit préférentiel  » des ressources naturelles, moyennant le  » respect des formes de propriété de la terre prévue par la Constitution  » et  » des droits acquis par des tiers « . Cet amendement ainsi que le refus des législateurs de concéder aux communautés indiennes la possibilité de se regrouper en municipalités nouvelles ont été considérés comme des casus belli par nombre d’organisations autochtones qui sont moins que jamais disposées à participer aux projets de développement promus par le gouvernement.

L’un des enjeux des droits indiens est, selon le chercheur mexicain Armando Bartra, directeur de l’Institut Maya, de  » donner à certaines ressources comme la terre, l’eau ou la biodiversité le statut de biens collectifs, d’affirmer un droit commun sur des biens communs. Ces droits sont porteurs d’une vision symétriquement opposée à celle véhiculée par le plan Puebla Panama « , qui repose, quant à elle, sur  » la privatisation des ressources naturelles et des rentes qui leur sont associées « .

Les petits paysans sacrifiés

Les revendications indiennes, particulièrement celles concernant le contrôle des territoires qu’ils habitent, ne sont pas indépendantes des politiques agraires menées dans la région au cours des dernières années. La  » nouvelle normativité de la terre  » prônée par la Banque mondiale a justifié, au Mexique et au Honduras notamment, une remise en cause des formes de propriété collective héritées des réformes agraires passées : la non-négociabilité des parcelles engendrait, selon les libéraux, leur immobilité entre des mains improductives. Au Mexique, les ejidos (les propriétés collectives) ont globalement tenu bon. Reste qu’en autorisant la vente et la mise en location des parcelles, la réforme constitutionnelle de 1992 a légitimé et probablement renforcé une tendance qui se manifestait déjà auparavant : la cession des terres communales à des acteurs extérieurs aux ejidos, et parfois à des firmes multinationales qui salarient les petits propriétaires (2).

Là où la propriété privée de la terre domine au profit d’un faible nombre de grands propriétaires, comme c’est le cas dans la plus grande partie de l’Amérique centrale, le problème de l’accès à la terre pour les petits paysans se pose différemment. La redistribution des terres prévue par les réformes agraires n’a dans l’ensemble connu que de modestes avancées, compte tenu de la résistance des propriétaires. La Banque mondiale, au nom de l’efficacité, recommande désormais un transfert de parcelles sur une base volontaire, grâce aux  » marchés de terres « . Les petits paysans sont censés solliciter un crédit auprès de fonds publics créés à cet effet, au moyen duquel il pourront frapper à la porte d’un gros propriétaire en lui proposant d’acheter un bout de terrain. Or, outre la résistance de ces latifundistes à diviser leurs domaines, ce dispositif achoppe sur la carence des financements. Ainsi, au Guatemala, le Fonds de terre (Fontierras), mis en place après les accords de paix de 1996, n’a donné suite qu’à 5 % des demandes enregistrées en 2000. N’ayant par ailleurs guère de crédit auprès des banques commerciales, les paysans peuvent donc difficilement participer aux  » marchés de terres  » (3).

Le Guatemala, comme – dans une moindre mesure – le Honduras ou le Salvador, demeure donc marqué par une concentration agraire extrême. A la fin des années 90, 96 % des producteurs y cultivaient 20 % des terres, alors que les trois quarts des meilleures parcelles étaient concentrées dans 1 % des exploitations. Les paysans sans terre représentaient par ailleurs plus du tiers des familles rurales guatémaltèques. Le démantèlement des latifundios, dont les terres sont pour une bonne part sous-exploitées, figure bien parmi les objectifs des nouvelles politiques agraires. Il apparaît cependant manifeste que la redistribution des terres est moins susceptible de profiter aux paysans qu’à des entrepreneurs agricoles disposant des ressources suffisantes pour acquérir des propriétés foncières.

Dans un tel contexte, l’hostilité des organisations paysannes au plan Puebla Panama n’est pas faite pour surprendre. Le fait d’attirer des entreprises agroalimentaires ou touristiques dans les zones rurales ne va-t-il pas marginaliser encore plus les petits paysans ? Ne risque-t-il pas d’exacerber les conflits agraires dans une région où ils se soldent régulièrement par des emprisonnements arbitraires, voire des assassinats de paysans ?  » Le plan Puebla Panama annonce la phase finale de la privatisation des terres « , tranche Daniel Pascual, un dirigeant du Comité d’union paysanne (CUC) guatémaltèque. Annie Bird, responsable de Rights Action, une organisation non gouvernementale américano-canadienne basée à Guatemala Ciudad, observe de son côté :  » Les pays centre-américains sortent à peine d’un contexte de guerre civile, pendant lequel il y a eu des invasions de terres et des déplacements de population. La construction de la paix, la création d’institutions démocratiques sont des processus extrêmement fragiles, et voilà que survient le plan Puebla Panama.  »

Opération séduction multinationales

La  » nouvelle normativité agraire  » de la Banque mondiale s’inscrit dans une stratégie de développement rural tout à fait articulée. Les  » marchés des terres  » visent à assurer la circulation des parcelles et à les transférer vers les  » producteurs les plus efficients « (4). Le démantèlement des systèmes de prix garantis ainsi que l’abaissement des droits de douane (unilatéral ou négocié au sein de traités de libre-échange) doivent obliger les producteurs, petits et gros, à se tourner vers les activités où ils ont un avantage comparatif, ou bien de céder leur terre à quelqu’un d’autre. Les dispositifs de soutien public à l’investissement et à la commercialisation ayant peu ou prou été supprimés, il reste à inciter des acteurs privés à assumer ces fonctions, notamment par une coopération entre firmes et petits producteurs (5). Le plan Puebla Panama s’intègre parfaitement dans une telle stratégie. L’initiative a précisément pour but de créer les conditions pour que des groupes nationaux ou étrangers trouvent avantage à investir dans les campagnes. Afin qu’ils deviennent les locomotives du développement rural.

Ces orientations ne sont pas franchement nouvelles. Et leurs avantages pour les paysans restent à démontrer. Ceux-ci représentent toujours une bonne moitié de la population active dans les régions concernées par le plan. L’ouverture commerciale a signifié pour beaucoup l’obligation de se replier vers des cultures de subsistance, ce que les paysans, indiens ou non, ne font pas par tradition ou archaïsme, mais lorsqu’ils ne peuvent plus rien vendre.

Avec l’Accord de libre-échange nord-américain (Alena), la logique des avantages comparatifs implique que le Mexique fabrique ses tortillas avec du maïs venu du Middle-West américain et que les agriculteurs mexicains se spécialisent dans la production de fruits et légumes. Or, cette logique exige des investissements lourds que les petits paysans peuvent difficilement financer, à moins de mettre éventuellement en gage leurs terres. Les producteurs sont alors exposés aux revirements fréquents de la demande et aux fluctuations des prix. Quant aux firmes multinationales, elles préfèrent en règle générale traiter avec de gros exploitants, capables de respecter leurs exigences en termes de calibrage ou de quantités à fournir. On estime que seuls 3 % des ejidos mexicains produisent aujourd’hui des fruits et légumes (6).

Les paysans s’organisent

Les multinationales semblent d’autant moins susceptibles de résoudre les problèmes de pauvreté et d’emploi de la région que la récession actuelle a provoqué un assèchement des investissements directs vers l’Amérique latine et la disparition de nombreux emplois dans les usines d’assemblage mexicaines et centre-américaines.  » Dans un tel contexte, observe l’anthropologue Armando Bartra, il est urgent de formuler des alternatives. Il s’agit de garantir la sécurité alimentaire des populations et de créer des sources d’emploi suffisant à mettre fin à l’exode migratoire. Or, il existe dans le monde paysan des acteurs sociaux capables de porter de telles alternatives.  »

La coopérative Lagos de colores est établie sur les rives du lac Tziscao, dans le sud du Chiapas. Ces paysans, qui cultivaient du café bio pour l’organisation Ismam, insérée dans les réseaux de commerce équitable, ont décidé de créer leur propre coopérative en 1995. Leur dirigeant, Isidoro Morales, indien Chuj d’une cinquantaine d’années, commente :  » Nous avons beaucoup appris. Aujourd’hui, nous savons analyser, proposer, planifier. Nous savons que notre coopérative est faite pour durer, même si nous ne pouvons pas nous fier entièrement au café. Un de ces jours, tout le monde produira du café bio, et il n’y aura plus de débouchés.  » Malgré l’effondrement actuel des prix, ces coopératives, nombreuses dans la région, tiennent le coup. Grâce au commerce équitable, qui absorbe une grande partie de leur récolte. Grâce aussi au fait qu’elles veillent à diversifier leur production, en cultivant notamment les denrées alimentaires de base : du maïs, des haricots, parfois aussi des légumes.

Ces organisations peuvent-elles constituer un modèle alternatif de développement rural pour la région ? C’est en tout cas ce qu’elles prétendent. Un groupe de coopératives de petits producteurs mexicains s’attache depuis quelques mois à étendre l’expérience hors des réseaux du commerce équitable, en se dotant d’un système de commercialisation de produits bio (café, miel, confitures, galettes de maïs, etc.) dans le pays. Selon Jesús Campos, responsable de l’opération, celle-ci intéresse au plus haut point de gros intérêts financiers mexicains, qui voient dans les produits  » écologiques et équitables  » un marché porteur. Le distributeur français Carrefour courtise de son côté les petits producteurs de la région pour alimenter son label  » filière qualité « , en leur offrant les mêmes conditions financières que les labels de commerce équitable. Malgré les réserves de ces derniers, certaines coopératives, en quête de nouveaux débouchés, ont sauté le pas.

Ces expériences démontrent la viabilité de l’agriculture des petits producteurs dès lors que sa contribution à la protection de l’environnement et à la cohésion sociale est prise en compte. Cela pourrait être l’un des principes d’une stratégie de développement rural en Amérique centrale. Encore faudrait-il que celle-ci s’inscrive dans un autre modèle économique que celui incarné par la Zone de libre-échange des Amériques, que les Etats-Unis appellent de leurs voeux.

(1) Mesoamérica : los ríos profundos, par Armando Bartra, Instituto Maya et alii, Mexico, 2001.
(2) Una perspectiva campesina del mercado de tierras ejidales, par Luciano Concheiro et Roberto Diego Quintana (dir.), UAM, Mexico, 2001.
(3) La estructura agraria y el campesinado en El Salvador, Guatemala y Honduras, Cepal, septembre 2001.
(4) Voir  » Regulatory Policies and Reform : the Case of Land Markets « , par Antônio Salazar P. Brandão et Gershon Feder, in Regulatory Policies and Reform : A Comparative Perspective, Claudio Frischtak (dir.), Banque mondiale, décembre 1995, pp. 191-209.
(5) Voir Rural Development Strategy and Action Plan for the Latin American and the Caribbean Region, Banque mondiale, octobre 2001.
(6) Voir  » Participation of Small Farmers in the International Market : the Case of the Fruit and Vegetable Business in Mexico « , 2001. Accessible sur www.robarts.yorku.ca/summerinstitute/resourcekit01.html

Source : Alternatives économiques, n° 213 (04/2003), Page 56, Auteur : Xavier de la Vega.