Corruption : Le commerce en quête d’un peu de morale

Morale et corruption

Le traité contre la corruption signé début décembre au Mexique élargit une convention de l’OCDE de 1997, restée sans grand effet.

Comment parvenir à éliminer la corruption dans le commerce international ?C’est l’objectif poursuivi par la convention négociée depuis près de deux ans dans le cadre des Nations-Unies et désormais ouverte à la signature des Etats. 94 pays l’ont d’ores et déjà signée à l’occasion de la conférence internationale réunie à Mérida (Mexique) du 9 au 11 décembre 2003. Ce traité international généralise et étend la convention applicable depuis 1997 au sein de l’OCDE, l’organisation des pays riches. Un progrès dont il ne faut cependant pas attendre de miracles au vu des premiers résultats de la convention OCDE.

Le principe de cette convention est de condamner le corrupteur, indépendamment des pressions qu’il a pu subir de la part des  » demandeurs  » de corruption. Dit autrement : plutôt que d’attendre que les décideurs du Sud deviennent vertueux, ce traité a interdit aux entreprises du Nord de céder à leurs sollicitations.

Une initiative des Etats-Unis

A l’origine de cette législation, la pression des… Etats-Unis. La première puissance économique a obtenu des autres pays riches qu’ils pratiquent la rigueur morale qu’elle s’est légalement imposée depuis 1977. Les Etats-Unis avaient alors adopté le Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), suite à l’affaire Lockheed, ce constructeur aéronautique qui avait versé plus de 25 millions de dollars à des hommes politiques japonais pour s’assurer la vente d’un avion Tristar L-1011. Poussée par l’esprit de réforme de l’après-Watergate, l’administration Carter proposa le FCPA, approuvé à l’unanimité par le Congrès, rendant illégaux les versements occultes à l’étranger. Depuis lors, les entreprises américaines, et avec elles leur gouvernement, plaidaient au sein de l’OCDE en faveur de l’adoption d’une législation condamnant les pratiques de corruption active.

En bonne logique libérale, l’objectif de la convention était donc d’abord de créer les conditions d’une juste concurrence, par les prix et la qualité, en lieu et place de pratiques commerciales coûteuses pour les entreprises. Chaque entreprise avait en effet intérêt à corrompre dans la mesure où elle pouvait craindre qu’en restant  » intègre « , une autre entreprise raflerait le marché grâce à un pot-de-vin, ce qui coûtait au final à tout le monde (voir encadré page 45). Un coût énorme lorsqu’un pays s’impose seul cette interdiction. Or, les Etats-Unis ne furent suivis que par la Suède.

De fait, le département américain du Commerce évaluait à 11 milliards de dollars les pertes subies par les entreprises américaines entre 1994 et 1996. Sur cette période, la corruption aurait été un facteur déterminant dans l’obtention de 139 contrats commerciaux internationaux et, parmi ceux-ci, les entreprises américaines auraient été écartées de 36 d’entre eux faute d’avoir recours aux mêmes procédés. Ces évaluations sont pourtant toujours difficiles :  » Aucune étude ne peut évaluer actuellement le montant ou le coût de la corruption transnationale, qui semble principalement liée aux grands contrats commerciaux « , indique un rapport de l’Institut des hautes études de la sécurité intérieure sur les délinquances financières transnationales (1). D’autant que les entreprises américaines avaient de nombreux moyens de détourner la législation et peu de risques d’être poursuivies.

Ralliement tardif

C’est sous la présidence Clinton que la pression américaine est devenue décisive. S’appuyant notamment sur les rapports d’enquêtes d’IBM et de Boeing sur la corruption hors frontière, le représentant américain du Commerce Mickey Kantor accusait publiquement, en mars 1996, les Etats membres de l’OCDE d’autoriser la corruption à l’étranger et brandissait la menace de sanctions commerciales. Un revirement au sein de l’OCDE s’est alors produit. Eleanor Roberts Lewis, représentante des intérêts américains dans la négociation de la convention, expliquait ainsi le ralliement de certains gouvernements longtemps rétifs à l’adoption d’une législation anti-corruption :  » Les pays étrangers ne sont pas tous favorables à la convention de l’OCDE, pour des raisons évidentes. Leurs entreprises se sont vu adjuger beaucoup de marchés publics au cours des vingt dernières années. Nous avons dû déployer tous nos pouvoirs de persuasion pour amener certains Etats à signer la convention. (…) [Mais certaines] entreprises commencent à trouver la facture très salée. (…) [Elles] ont fini par dire aux pouvoirs publics de leur pays qu’il serait peut-être préférable d’opposer un front commun à ce problème « (2).

De fait, bien des gouvernements ont traîné des pieds. Non seulement lors de la négociation, mais aussi pour sa transposition dans les législations nationales. Ainsi, en France, le gouvernement a mis plus de deux ans à intégrer dans le code pénal les délits définis par la convention. Les industriels, comme le gouvernement, accusaient les Etats-Unis de jouer au  » Faites ce que je dis, mais pas ce que je fais  » et les soupçonnaient de ne pas être aussi vertueux qu’ils le prétendaient. Sans doute. Mais le peu d’enthousiasme de la France à rallier ce texte tenait aussi aux mauvaises habitudes acquises dans la négociation des grands contrats. Et aux juteuses  » rétrocommissions  » qui permettaient de financer en retour les partis politiques et parfois même des dépenses plus personnelles, comme les récents procès Elf viennent de l’illustrer. Des habitudes auxquelles il est difficile de renoncer. Depuis la présidence de Georges Pompidou, les entreprises françaises pouvaient ainsi déduire de leurs bénéfices les  » frais  » liés à la corruption, au nom du soutien aux exportations.

Seulement sept sociétés poursuivies

Le 17 décembre 1997, enfin, la convention était signée. A l’unanimité. Restait à s’assurer du respect des engagements souscrits. L’OCDE a donc mis en place un groupe de travail permanent chargé du suivi. Soutiens et conseils étaient apportés et des  » mauvaises  » notes distribuées. Mais pas de sanction, sinon la pression par les pairs. Après une première phase de suivi actif pour déterminer la conformité des législations nationales avec les dispositions de la convention, le groupe de travail entame maintenant la phase 2. Elle consiste en une vérification, pays par pays, de la mise en pratique des nouvelles lois. Des enquêtes de terrain sont prévues et, comme lors de la première phase, un rapport sur chaque pays sera publié et accessible sur le Web.

La convention impose désormais  » une norme réelle et symbolique, qui permet de tracer une sorte de ligne jaune sur ce que l’on peut faire ou non dans les affaires « , analyse Jean Cartier-Bresson, professeur d’économie à l’université de Reims. A la satisfaction de certaines ONG, telle Transparency International, spécialisée dans la lutte anti-corruption, dont le vice- président Frank Vogel déclarait en 1998 que la convention attirerait l’attention sur l’envergure mondiale que revêt la corruption de dirigeants d’entreprise.

Mais pour quels résultats ? Le nombre d’incriminations demeure très faible. Officiellement, le rapport récapitulatif de l’OCDE n’indique que des cas aux Etats-Unis : ceux-ci ont engagé huit procédures pénales et six procédures civiles en 2001 et 2002. Des poursuites qui ont donné lieu à des recours à l’encontre de sept sociétés et treize personnes physiques, dont deux agents publics d’une institution financière internationale ayant servi d’intermédiaires. Il est noté toutefois qu’en Italie, une commission d’enquête a été créée en 2002 afin d’enquêter sur d’éventuels pots-de-vin versés lors de l’acquisition de 29 % de Telecom Serbie par Telecom Italia.

Des chartes éthiques confidentielles

De là à penser que les entreprises auraient modifié leur comportement, il n’y a qu’un pas… Irène Hors, économiste à la division de lutte contre la corruption de l’OCDE, considère ainsi que l’adoption récente et massive de codes de conduite par les entreprises montre qu’on va dans le bon sens. D’autant que l’éthique est une valeur en hausse, y compris en Bourse ! Dès 1997, Shell n’avait-elle pas publié une charte éthique avec pour devise  » Un pot-de-vin, vous êtes viré ! « . Avant même l’adoption de la convention… Soucieuses d’afficher une image respectable, les firmes multinationales multiplient aujourd’hui les signaux de bonne conduite. Les chartes éthiques s’accompagnent de déclarations de déontologie et de comités d’éthique. Suez, multinationale française de l’eau et de l’énergie, s’est dotée de l’ensemble de l’arsenal. Car les soupçons de corruption entachant son activité n’étaient plus supportables :  » Plus qu’une crise financière ou une crise politique locale, c’est une crise d’image qui pourrait [nous] menacer « , peut-on lire sur la charte des valeurs du groupe, qui déclare réprouver la corruption sous toutes ses formes. Les enquêtes récentes réalisées par Transparency International sur le niveau de corruption perçu par les décideurs semblent confirmer la bonne volonté des firmes.

Mais c’est une chose de parler d’éthique et c’en est une autre de mettre en place, au sein des sociétés, les procédures permettant de mettre fin aux pratiques de corruption dans les termes prévus par la convention OCDE. Le sondage de Transparency International en 2002 révèle que 7 % seulement des acteurs du commerce international interrogés connaissaient l’existence de la convention OCDE ! En outre, le contenu des codes de conduite adoptés par les entreprises est laissé à l’appréciation de chacune d’entre elles. L’OCDE en a décortiqué 246 : 23 % seulement traitent du problème des versements de pots-de-vin, ce qui place ce thème en quatrième position, après les relations avec les partenaires sociaux, l’environnement et la protection des consommateurs.

Encadré [Corrompre ou ne pas corrompre : le dilemme]

Et la portée des engagements souscrits varie considérablement d’une charte à l’autre. Difficile pour les salariés de s’y retrouver et de savoir où se situe la frontière entre corruption et simple cadeau, ce que la convention de l’OCDE n’interdit d’ail-leurs pas (3). De même, en février 2002, ISIS Asset Management, un poids lourd parmi les fonds d’investissement britanniques, partenaire de Transparency International, a enquêté auprès de 82 entreprises installées dans toute l’Europe afin de savoir comment celles-ci géraient le risque de corruption. La moitié affirmait avoir adopté un code de conduite dont la connaissance ne dépassait pas le bureau de la direction… Il est vrai que ces codes sont généralement établis selon des démarches peu participatives : en France, seule une vingtaine d’entre eux ont été négociés avec les syndicats ou d’autres partenaires.

Les ONG montent aux créneaux

Pour Anne Salmon, professeur de sociologie à l’université de Paris-Dauphine (voir page 74),  » Les entreprises, comme Suez, utilisent dans leur communication grand public le fait qu’elles adhèrent à cette lutte contre la corruption. Mais l’entreprise précise en conclusion de sa charte qu’elle se réserve le droit de modifier ses engagements. On peut se demander si ces promesses résisteront aux fluctuations économiques. Et en supposant que la charte éthique soit efficace, il y a là un danger en termes de décision démocratique. Cela permet aux gouvernements de se décharger de leurs responsabilités. Mais l’entreprise ne peut pas s’imposer comme substitut à l’Etat dès qu’il s’agit de questions d’intérêt général.  »

L’adoption de la convention doit donc s’accompagner de législations nationales qui lui assurent une vraie application. L’ancien président de Transparency International France, Daniel Dommel, l’explique ainsi :  » Il y a quelques années, aucune organisation internationale ne voulait toucher à la corruption. Aujourd’hui, les initiatives foisonnent. L’Organisation des Etats américains, l’Union européenne et le Conseil de l’Europe, suivis par une initiative de la Banque asiatique de développement, puis par l’Union africaine, ont suscité des conventions, que couronne la convention élaborée sous l’égide des Nations unies. Le tout n’est pas de signer des conventions. Il faut encore veiller à ce qu’elles soient appliquées.  »

Les ONG ont un rôle majeur à jouer sur ce registre. Elles attaquent donc là où le bât blesse : la transparence dans les transactions commerciales. Ainsi, en juin 2002, quarante ONG ont lancé une campagne intitulée  » Publiez ce que vous payez !  » (4). Elles réclament de connaître les redevances et les impôts versés sous le sceau de la confidentialité par les entreprises aux gouvernements des pays détenteurs des matières premières. Particulièrement visés : le pétrole, le gaz et les ressources minières, des secteurs parmi les plus corrompus. Le message a été adressé aux dirigeants du G8 lors du sommet d’Evian, en juin dernier. La coalition d’ONG se félicite de la première déclaration des chefs d’Etat intitulée  » Lutter contre la corruption et améliorer la transparence « , tout en regrettant que cette transparence ne soit pas imposée par un régulateur, mais laissée à la seule volonté de l’entreprise…

Tableau [La corruption par secteur d'activité]

Tableau [Classement des pays faisant appel à des moyens déloyaux pour gagner ou conserver des contrats]

L’action des ONG pour développer la lutte contre la corruption est d’autant plus nécessaire que la convention OCDE souffre elle-même de nombreuses lacunes. Il suffit d’installer des filiales hors de l’OCDE pour corrompre en toute impunité. La législation de chacun des pays de l’OCDE contient aussi des niches qui en limitent la portée. Ainsi, en France, il n’y a eu à ce jour aucune condamnation pour corruption d’agents publics. De nombreuses affaires en ont pourtant fortement l’odeur. Mais soit il s’agit de faits antérieurs à la convention, comme pour Elf, soit l’infraction est requalifiée sous le titre d’abus de biens sociaux, comme ce fut le cas pour l’armateur condamné par le tribunal de Saint-Denis pour avoir distribué 600 000 euros de pots-de-vin à Madagascar.  » Personne ne va s’amuser en France à qualifier de la sorte une affaire, il y a un risque politique « , nous confie anonymement un haut fonctionnaire. D’ailleurs, en France, la constitution de partie civile n’est pas possible en matière de corruption, une dérogation au droit commun qui ne se retrouve que dans le domaine militaire !  » Il y a tellement de hauts dirigeants étrangers mêlés… A Bercy, on les connaît, mais on ne donnera jamais leur nom « , poursuit-il. Nul doute que le groupe d’experts OCDE venu enquêter sur le terrain français en juin dernier aura su poser les bonnes questions…

Passé l’enthousiasme provoqué par la signature de la convention, Peter Eigen, président de Transparency International, est devenu plus circonspect. Dans son rapport 2003 sur la corruption dans le monde, il remarque que  » l’impact de la convention n’est pas encore satisfaisant. (…) La plupart des Etats membres de l’OCDE n’ont pas suffisamment de volonté politique pour juger les grandes affaires de corruption « . Responsable aussi, selon lui, le manque de moyens de l’OCDE pour contrôler son application et le retard accumulé dans la procédure prévue : sept à huit pays devaient être examinés chaque année lors de la phase 2. Depuis 2001, seuls quatre pays l’ont été.  » La convention se soldera sur un échec si l’OCDE ne peut pas faire pression sur les gouvernements « , regrette-t-il.

68 % des experts confirment la corruption

Pour beaucoup, la corruption est révélatrice d’un malaise bien plus profond du système occidental :  » Des textes comme celui de l’OCDE permettent de désamorcer la critique du système lui-même, c’est-à-dire un commerce international complètement dérégularisé qui est un vrai appel d’air pour de telles pratiques. On ne se pose pas la vraie question : pourquoi y a-t-il un tel niveau de criminalité dans le monde ? « , explique Jean de Maillard, magistrat, auteur de nombreux livres sur les nouvelles formes de criminalités (5).

Car, quand bien même on parviendrait à éliminer la corruption des relations commerciales, il resterait à éliminer bien d’autres procédés pour que la concurrence pure et parfaite règne dans les relations commerciales internationales. Transparency International a mis en évidence bien d’autres moyens que la corruption pour obtenir des marchés : pressions diplomatiques, politiques ou financières, menaces en termes de politique commerciale et d’aide au développement. 68 % des experts confirment que leur gouvernement emploie de telles méthodes. Et, cette fois, ce sont les Etats-Unis qui se trouvent en tête du palmarès. Mais, rassurez-vous, ils sont en bonne compagnie : pas très loin, on trouve la France, le Royaume-Uni, le Japon et la Chine.

(1)  » Les délinquances économiques et financières transnationales et globalisation : analyses et mesures du phénomène « , IHESI, juillet 2001.
(2) Les citations de Eleanor Roberts Lewis proviennent de la revue électronique de l’Agence d’information des Etats-Unis, Perspectives économiques volume 3, n° 5, qui a publié un numéro spécial sur la corruption en novembre 1998.
(3) A la demande des Etats-Unis, les paiements dits de facilitation ne sont pas couverts par la convention. Toutefois, le Royaume-Uni et la France les interdisent.
(4) Initiée par Global Witness, puis soutenue par le financier repenti George Soros, la plate-forme connaît un grand succès parmi les ONG du monde entier, plus d’une centaine à présent, dont dix françaises : Agir ici, Amis de la Terre, Secours catholique, Caritas France, Survie, Association Sherpa, Crid, Collectif Total ne fera pas la loi !, Semaines sociales, Transparency International France.
(5) Dont Un monde sans loi, éd. Stock, 1998.

Alternatives économiques, n° 221 (01/2004), Page 42, Auteur : Lauriane Guigno.