Le développement durable : un nouvel enjeu de la coordination internationale

Un nouvel enjeu de la coordination internationale

A partir des années 90, la notion de développement durable s’est imposée aux acteurs internationaux.
Si la pertinence de cette préoccupation n’est pas contestable, ses implications concrètes fournissent la matière d’un nouvel affrontement Nord/Sud. Il s’organise autour de la contradiction entre croissance et préservation des équilibres écologiques, les pays du Sud défendant leur droit à bénéficier de la première et reprochant aux États du Nord leur mode de calcul quant aux émissions de gaz à effet de serre. Ils demandent aussi des transferts de technologie et un accroissement de l’aide au développement comme contrepartie à leurs efforts de conservation des ressources naturelles.
Cette opposition des pays occidentaux et des pays en développement a eu notamment comme conséquence néfaste de conduire les seconds à préférer la notion de patrimoine national à celle de bien commun.
Laurence Tubiana insiste sur les options du rapport de la commission Bruntland et souligne combien il est ardu de parvenir à une véritable régulation internationale soucieuse de l’avenir de la planète.

La notion de développement durable s’est introduite progressivement dans la problématique des relations internationales. Même si le Sommet de la Terre de 1992, à Rio de Janeiro, a cherché à fonder cette notion simultanément sur l’efficacité économique, écologique et l’équité sociale dans le domaine international, c’est l’environnement qui s’est d’abord imposé comme le champ de référence majeur. Le concept s’est ensuite élargi au domaine économique comme en témoignent les récentes conférences ministérielles de l’OCDE qui ont choisi le développement durable comme thème central des réunions de 2001. Le développement durable devient un cadre de référence pour penser l’accompagnement de la mondialisation, une figure inversée du laisser-faire qui permet de mettre en évidence les arbitrages entre l’efficacité économique à court terme et les exigences de  » soutenabilité  » du long terme, les défaillances des marchés comme celles des gouvernements. La dimension sociale, elle, a davantage de difficultés à s’enraciner : elle peine, faute d’institutions solides et de priorités affirmées au plan international, à devenir un problème commun nécessitant une coordination internationale réelle. Cependant les arbitrages entre l’équité sociale et l’efficacité économique commencent eux aussi à s’imposer comme des sujets inéluctables de la négociation internationale : les débats autour de la propriété intellectuelle et les questions de santé en sont un bon révélateur.

Le développement durable comme nouveau lieu d’affrontement Nord/Sud

L’objet des négociations internationales n’est, en effet, plus essentiellement centré sur les rapports entre États indépendants mais, de façon croissante, sur le règlement de questions collectives, pour lesquelles la Communauté internationale est de facto solidaire. Ce qui se négocie aujourd’hui (et qui vaut aussi bien pour les acteurs publics que pour les acteurs privés), ce sont les règles de fonctionnement de l’économie globale. Dans cet ensemble de négociations et de débats, quatre grands thèmes d’opposition Nord-Sud sont aujourd’hui présents de façon récurrente.

L’arbitrage des priorités
Croissance et environnement : deux impératifs adverses à concilier…

Le débat sur les contradictions et les liaisons entre environnement et développement a été largement ouvert à partir de la Conférence de Stockholm en 1972. Les pays industrialisés mettaient en avant des préoccupations environnementales entraînant d’importantes contraintes, essentiellement pour d’autres qu’eux-mêmes : la désertification, la déforestation, les menaces de perte de la biodiversité avaient favorisé par réaction la création d’espaces de conservation dans les zones riches en biodiversité, c’est-à-dire dans les pays en développement. Ces derniers ont cherché à rééquilibrer les priorités de l’action internationale en faisant accepter leurs besoins de croissance, y compris dans les zones protégées. La sauvegarde de l’environnement ne devait pas obérer leurs perspectives de développement futur, la recherche de l’équité intra-générationelle étant aussi importante que celle de l’équité inter-générationelle. Pour les populations pauvres, les ressources naturelles sont souvent le seul capital disponible et, si ces populations sont en situation d’extrême vulnérabilité, elles ne peuvent que décapitaliser pour survivre. Il faut donc laisser un espace à la croissance, même si cette croissance doit être plus efficace et économe en termes de ressources naturelles. L’inflexion des trajectoires en matière de consommation d’énergie (d’efficacité énergétique) ou d’utilisation de l’espace supposent des efforts des acteurs privés et publics et donc des politiques publiques normatives et incitatives.
… et qui sont l’objet d’un traitement inégal dans les négociations internationales

Mais cette inflexion suppose aussi des transferts de technologie, qui ont été un des thèmes récurrents d’affrontement entre les pays développés et les pays en développement depuis le Sommet de Rio.

La plupart des pays développés conviennent de la nécessité d’équilibrer dans les priorités de négociation les sujets d’environnement et de développement. On doit cependant reconnaître que les négociations environnementales sur les biens globaux ont avancé plus vite et avec un contenu plus opérationnel que le débat sur la réduction de la pauvreté, qui reste plus normatif que pratique, comme en témoigne le sort réservé aux recommandations du Sommet social de Copenhague en mars 1995.
La dette environnementale et l’équité

Les pays en développement soulignent la responsabilité historique des pays développés dans la dégradation des  » biens communs environne- mentaux « . Cette responsabilité obéit au principe pollueur-payeur : les pays développés ont contracté une dette environnementale et les pays en développement subissent les conséquences de dégradations commises par d’autres. Si les pays développés sont demandeurs de biens d’environnement globaux et souhaitent que les pays du Sud restreignent leur consommation de ressources ou prennent en charge leur protection, ils doivent alors assumer tout ou partie du coût, selon un principe de  » demandeur-payeur « . Ce débat a été particulièrement vif sur la question du changement climatique.

Le refus par le Nord d’un calcul équitable des droits d’émission de gaz à effet de serre …

En effet, la Convention-cadre de l’ONU sur les modifications climatiques (1992) devait statuer sur la répartition des efforts de chaque pays en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. La répartition initiale des droits, comme les critères d’attribution et les règles de fonctionnement des marchés de droits font l’objet de négociations qui ne sont pas encore tranchées. Le protocole de Kyoto (11 décembre 1997) légitime de fait l’inégalité dans l’allocation des droits d’émissions puisque les mécanismes d’échange sont fondés sur les droits acquis : les niveaux d’émissions actuels affectés d’un pourcentage de réduction. Ils donnent ainsi une prime aux États les plus pollueurs au détriment des plus  » vertueux « . Face à cette approche pragmatique mais discriminante, les pays en développement, conduits par l’Inde, ont posé le problème de l’équité dans l’allocation des droits d’émission.

Ainsi, à la suite des travaux d’Anil Agarwal, directeur du Centre pour la Science et l’Environnement de Delhi, ils ont proposé de remettre en question le principe d’allocation des droits d’émission aux seuls pays ayant pris des engagements quantifiés. L’Inde défend le principe d’évaluations qui prennent en considération les émissions de gaz par habitant. Selon cette approche, un citoyen américain serait aujourd’hui responsable d’autant d’émissions de gaz que dix-neuf Indiens, cent sept Bangladeshis ou deux cent soixante-neuf Népalais.

… et ses conséquences sur la notion de  » bien public international  »

Cette question de l’équité dans la distribution des droits sur les ressources a été pour l’instant bloquée dans la négociation internationale sur le climat, et cette attitude de refus a eu comme conséquence prévisible le discrédit de la notion de patrimoine ou de bien commun environnemental. Les pays en développement ont ainsi jugé que le déséquilibre dans la négociation était trop difficile à corriger et ont en conséquence défendu, dans une autre négociation, celle relative à la biodiversité, l’idée de patrimoine national, relevant de la souveraineté des États. Car ils ont craint, et parfois à juste titre, que leurs priorités ne soient pas prises en compte.

Ce jeu de billard entre les négociations a eu pour effet majeur d’accréditer l’idée d’appropriation nationale d’un bien jusque-là jugé commun. Pareille évolution a été lourde de conséquences pour les autres négociations environnementales. La notion de  » bien public international  » ou de  » bien collectif  » fonde en effet la nécessité de coordonner les politiques et de se donner des règles communes. C’est elle qui a guidé les travaux de la Commissionmondiale pour l’environnement et le développement durable (dite  » Commission Bruntland  » du nom de sa présidente).  » La terre est une, le monde lui ne l’est pas « , ainsi commence le rapport de la Commission qui intitule ses trois grands chapitres common concerns (problèmes communs), common challenges (défis communs), common endeavours (actions communes).

Refuser l’idée de patrimoine commun affaiblit tout effort de la communauté internationale pour se doter de règles de comportement, ou réduit les incitations à coordonner les politiques et conduit à des comportements de  » passager clandestin « .

Ainsi à court terme, il semble pour les États plus facile d’éviter le débat sur l’équité internationale, mais cette stratégie a un coût élevé à long terme : elle affaiblit la capacité de la communauté internationale à établir et à faire respecter des règles globales.
L’enjeu des transferts de technologie

Modifier les évolutions des modes de produire et de consommer, selon des trajectoires plus économes en ressources que celles adoptées par le passé par les pays développés, implique souvent des coûts élevés. Les technologies plus efficientes en matière d’utilisation des ressources sont, dans bien des cas, plus onéreuses que des technologies obsolètes et amorties depuis longtemps. Ces nouvelles technologies mises au point par les pays développés sont issues de régimes économiques de croissance fondés sur l’innovation et touchent à des domaines clefs comme la dépollution de l’eau, la gestion des déchets ou l’amélioration de l’efficacité énergétique… Elles englobent des systèmes complets qui ne se limitent pas aux procédés techniques, mais incluent des savoir-faire, des procédures et des méthodes de gestion et d’organisation.

La question de la propriété intellectuelle et des brevets protégeant certaines technologies reste un point de conflit entre le Nord et le Sud. Les pays en développement réclament un accès facilité aux technologies faisant l’objet de brevets, notamment par l’octroi de licences et de soutiens financiers. Les pays développés se sont toujours opposés à ces revendications et ont, pour l’instant, essentiellement proposé le financement de la circulation des informations et des échanges d’expertises, dans le cadre de l’aide publique existante. Cependant les problèmes posés par l’accès à des technologies essentielles comme le traitement du sida ouvrent un nouvel espace de débat.

Pour les pays du Sud, la souveraineté nationale est apparue comme une solution défensive, protégeant les ressources nationales contre l’extension des brevets privés sur le vivant, alors en négociation à l’OMC. Le débat était ainsi lié par ricochet aux négociations sur la propriété intellectuelle. L’extension du domaine du brevet aux ressources génétiques tirées de la biodiversité peut donner en effet un avantage discriminant aux entreprises de biotechnologies, presque exclusivement originaires des pays développés.

Récemment cependant, des tentatives ont vu le jour, encourageant des investissements privés mettant en oeuvre des  » écotechnologies « . Cette direction pourrait être développée dans les années à venir, comme l’appui au développement de technologies à partir de procédés tombés dans le domaine public, qui ne sont pas toujours obsolètes, ou de fonds de recherche-développement pour des domaines d’intérêt collectif.
L’aide au développement, une compensation légitime ?
Malgré les promesses financières des pays du Nord …

Les pays en développement réclament des ressources supplémentaires en termes d’aide publique. Leur argumentation est la suivante : conserver des ressources devenues rares à l’échelle du globe (espaces forestiers, espèces animales ou végétales…) implique généralement un renoncement à l’usage de ces ressources et peut avoir un effet négatif sur le développement économique. Si les pays en développement conservent des ressources d’intérêt global comme la biodiversité, il est légitime que ce service rendu à la communauté internationale soit rémunéré, soit par l’aide publique, soit sous d’autres formes comme, par exemple, le partage des bénéfices de l’exploitation des ressources génétiques.

Lors de la Conférence de Rio, les pays développés se sont engagés à accroître l’aide publique au développement pour financer les efforts à fournir en matière d’environnement par les pays du Sud. Ils reconnaissaient ainsi que le fardeau en termes d’adaptation était lourd pour ces derniers et que leur propre responsabilité était engagée ; d’une part parce qu’ils étaient demandeurs en matière de protection de l’environnement, d’autre part parce qu’ils avaient largement contribué à la dégradation de l’environnement mondial.

… une diminution de l’aide publique

Il faut bien reconnaître que les promesses faites à Rio n’ont pas été tenues. Le mouvement de réduction de l’aide publique s’est fortement accentué. La plupart des pays occidentaux ne cherchent plus à tenir un discours normatif sur l’objectif fixé par l’ONU de consacrer 0,7 % de leur PNB à l’aide au développement. Au contraire, certains d’entre eux mettent en avant le nécessaire relais de l’aide publique par le financement privé et y voient même une modalité plus efficace et plus pérenne de l’appui à la croissance économique.

L’aide publique qui demeure est de plus en plus liée à des conditionnalités, qui sont parfois contradictoires, et que les bailleurs justifient par la défiance croissante des populations occidentales vis-à-vis de l’aide publique, soupçonnée de nourrir la corruption et d’être peu efficace. Elle ne représente plus un transfert significatif.

Le seul nouveau mécanisme financier multilatéral qui a été lancé est le Fonds pour l’environnement mondial (FEM), créé avant Rio à l’initiative de la France et de l’Allemagne, dans un contexte de montée en puissance des initiatives européennes dans le domaine environnemental. Le FEM était doté, à l’origine, de 1,3 milliard de dollars pour la première période (1990-1993) et de 2,2 milliards pour les suivantes. Il ne pouvait prétendre répondre aux besoins en financement additionnel, évalués à Rio à 125 milliards de dollars par an pour la partie à la charge de la Communauté internationale, le reste des financements nécessaires à la réalisation de l’Agenda 21 (475 milliards) devant être financé par les pays eux-mêmes.

En réalité l’aide publique au développement en provenance des pays de l’OCDE n’a pas dépassé 40 milliards de dollars par an depuis 1990, et est aujourd’hui retombée à moins de 30 milliards. La hausse des financements pour l’environnement est donc pour l’instant restée lettre morte.
Les pays du Sud cantonnés dans un discours revendicatif

Face à ces signaux jugés négatifs, les pays en développement ont établi des stratégies collectives dans les négociations environnementales ou les sommets des Nations unies, cherchant à faire porter l’essentiel des ajustements sur les pays développés et à obtenir des compensations financières pour leurs efforts. En revanche, malgré des signes récents d’évolution, on peut estimer qu’ils n’ont pas joué leur rôle dans la discussion des règles internationales et se sont cantonnés dans un discours revendicatif.

Cette attitude est le fruit conjoint et inévitable des dissensions internes au groupe des pays en développement (réuni sous la bannière des 77 (1)) et du refus des pays développés d’accepter une discussion plus globale sur la question du développement. Mais dans une économie mondialisée sujette aux chocs économiques, l’absence d’un système de règles légitimes et partagées maximise les risques.

Le développement durable : une question de démocratie

L’approche prônée par le rapport Bruntland

Ces deux définitions opposées du développement durable, qui relèvent de choix plus philosophiques ou politiques que scientifiques, délimitent le champ de la négociation entre utilitaristes et conservationnistes. Devant l’impossibilité de trancher objectivement entre ces conceptions sur la plupart des grands dossiers de l’environnement, l’option du rapport Bruntland prime.
Laisser aux générations futures le droit de choisir

Celle-ci se fonde sur l’idée que nous sommes incapables d’optimiser l’usage des ressources pour les générations futures, et qu’il faut préserver la possibilité de choix pour ceux qui viendront après nous. Les générations présentes, incapables de recréer le capital naturel, sont donc comptables de la transmission d’un patrimoine naturel suffisant pour préserver ces choix. Aussi il faut élaborer des stratégies  » sans regret « , qui permettent de préserver les choix futurs.

Ces approches commencent à prendre corps dans le débat comme dans les procédures de décisions publiques.

Privilégier les délibérations collectives

Le développement durable ne peut être, selon le rapport Bruntland, le résultat de la somme des connaissances scientifiques sur les interactions hommes-nature, ni le produit des ajustements opérés par des marchés même améliorés. Il est  » affaire d’interprétation, de délibération et de jugements portés par les acteurs « . Cette conception établit donc la nécessité à la fois de l’équité et de la démocratie, car ni la raison scientifique ni l’omniscience du marché, ni le décideur politique, fût-il éclairé, ne peuvent décider de choix par essence collectifs. Des procédures nouvelles sont donc indispensables à la mise en oeuvre du développement durable : en effet les délibérations collectives nécessaires pour définir les choix de développement se déroulent à diverses échelles et associent des multiples acteurs. Les perceptions et les aspirations locales ne sont pas les mêmes que les perceptions et les nécessités globales, même si un jeu d’interactions entre les échelles de débat et de décision est indispensable. Cependant, comme le développement durable ne se décrète pas, mais se négocie, il est primordial de trouver les médiations adaptées et les lieux appropriés à l’exercice de cette démocratie.

La négociation économique du développement durable

Le développement durable est devenu une notion économique, qui englobe des critères de qualité de la croissance et l’idée que des biens publics ou collectifs sont nécessaires à la viabilité de cette croissance. Une telle notion est-elle favorable à l’équité ? Contribue-t-elle à assurer la sécurité alimentaire, les besoins vitaux en matière de santé, d’éducation, d’eau potable et de logement ? Ménage-t-elle les ressources naturelles de la planète, en respectant un principe de précaution en matière d’exploitation des écosystèmes ?
La nécessité d’une libéralisation des échanges…

Les réponses de la plupart des économistes ont manqué dans les années 90 d’une  » vision  » à long terme. Ces réponses ont en effet pour l’essentiel consisté dans l’apologie du marché comme mécanisme censé régler tous les problèmes d’affectation des ressources. Une telle apologie a fortement contribué à promouvoir comme premier bien public international, préférable à tous les autres, la libéralisation interne et internationale des marchés de biens, de services et de capitaux.

Or la libéralisation des échanges provoque des conflits, à l’intérieur des nations et entre elles, parce qu’elle remet en question les valeurs sociales et les institutions qui en sont les garantes. Les réserves émises par les pays en développement sur le mouvement de mondialisation, qui ont été comprises dans un premier temps comme une résistance aux réformes, trouvent aujourd’hui un écho élargi dans les sociétés des pays de l’OCDE.

Les économistes reconnaissent désormais que le commerce a des implications profondes sur les normes nationales et les règles sociales. Quand le commerce mine les normes – implicites ou explicites – qui régissent les pratiques internes, il devient source de conflit. En effet, pour les sociétés, qu’elles soient riches ou pauvres, la libéralisation du commerce n’apparaît légitime que si la compatibilité entre l’échange et le respect de ces normes est assurée : les conditions de travail, les systèmes de sécurité sociale, les règles légales ont autant d’importance pour les membres d’une société que les produits qu’ils peuvent consommer.

… prenant en compte les équilibres sociaux et écologiques

La mondialisation accroît les opportunités de commerce entre des pays de niveaux de développement très différents et met en compétition, pour des biens similaires ou substituables, des nations dont les valeurs, les normes, les institutions et les préférences collectives peuvent être très différentes. Poursuivre le mouvement de libéralisation et d’intégration économique suppose, sous peine de rejet des opinions publiques, que soient pris en compte les équilibres sociaux et écologiques, comme les institutions que se sont données les sociétés.

Gouverner la mondialisation sans gouvernement mondial

Pour organiser la coordination internationale et définir des règles fondées sur le développement durable encore faut-il déterminer quelles seront les priorités. Ces priorités établies par des procédures qui restent largement à améliorer, constituent en effet l’agenda des négociations internationales effectives.

Or n’existent aujourd’hui ni autorité supranationale légitime, ni instance démocratique mondiale en mesure de déterminer quels sont les biens publics internationaux qui feront l’objet d’une action concertée. La  » mondialisation politique  » est encore à construire. La seule procédure possible est de confronter les préférences nationales et les positions des différents groupes d’acteurs. Les choix doivent faire l’objet d’une négociation et de procédures de légitimation, car il existe une véritable compétition pour faire prévaloir telle ou telle priorité.

La définition des biens communs représente donc un enjeu pour les institutions multilatérales, les acteurs privés, les organisations non gouvernementales, ainsi que les gouvernements nationaux, tant au plan interne qu’au plan international.

Les négociations internationales qui cherchent à inscrire le développement durable dans un système de règles internationales sont confrontées à trois défis : l’équité, l’exercice de la souveraineté, la demande de démocratie. Ces trois dimensions sont liées entre elles : l’acceptation de règles internationales contraignantes passe par une adhésion large aux objectifs poursuivis, par la recherche de l’équité entre les pays. La route qui mène à une véritable régulation internationale fondée sur le développement durable est donc semée d’embûches. La progression sur cette route dépend des préférences des différents acteurs dans le jeu international : vont-ils s’en tenir aux conceptions classiques de l’intérêt national ou privilégier le long terme ? Rien n’est joué et c’est l’enjeu majeur des débats des dix prochaines années.

(1) Constitué en 1963, le Groupe des  » 77 « , groupe informel, rassemble en 2001 quelque cent trente-trois pays en développement.

Les cahiers français, n° 302 (05/2001), Page 75, Auteur : Laurence Tubiana (Professeur associé à l’École nationale supérieure agronomique et membre du Conseil d’analyse économique auprès du Premier ministre) .