L’équité : un objectif de la politique économique ?

L’équité

Les périodes d’expansion économiques permettent l’accroissement des revenus et l’amélioration du niveau de vie de la population. Toutefois, dans le même temps, une proportion plus ou moins grande de laissés-pour-compte ne voit pas son sort s’améliorer. À quel moment l’État doit-il intervenir pour favoriser la poursuite de la croissance, mais aussi veiller à ce que ses fruits soient partagés équitablement ? Comment peut-il y parvenir ?

Depuis le début des années quatre-vingt-dix, la production mondiale a progressé de plus de 3 % par an et l’inflation a régressé dans la plupart des régions. Certains groupes ou individus ont néanmoins enregistré de meilleurs résultats que d’autres, et les disparités des revenus se sont accentuées dans de nombreux pays, développés ou en développement. Que peuvent faire les responsables économiques pour que croissance rime avec équité, et qu’ils relèvent ainsi l’un des défis les plus urgents auxquels ils soient aujourd’hui confrontés ?

L’importance de l’équité

La notion d’équité varie d’une société à l’autre, et ce sont précisément les règles sociales et culturelles qui modèlent les politiques visant à promouvoir l’équité. Si beaucoup s’accordent à penser que les graves inégalités des revenus, des richesses ou des chances sont injustes et qu’il faudrait tenter d’augmenter le revenu des plus pauvres, les opinions divergent beaucoup sur l’intérêt en soi d’une répartition plus égale des revenus et sur la définition du terme « distribution équitable ». Les questions d’équité sont particulièrement complexes, car inextricablement liées à des valeurs sociales ; les décideurs économiques n’en doivent pas moins se montrer plus attentifs à ce problème, et ce pour diverses raisons :

Certaines sociétés peuvent considérer l’équité comme un objectif désirable en soi du fait de ses implications morales et de ses liens étroits avec la justice, notamment sociale ;
Les politiques visant à plus d’équité peuvent contribuer à faire reculer la pauvreté. Lorsque les revenus sont répartis de manière plus égale, moins de personnes vivent au-dessous du seuil de pauvreté. Ces politiques, notamment celles qui misent sur l’investissement dans le capital humain, peuvent stimuler la croissance à longue échéance, ce qui est favorable à la lutte contre la pauvreté ;
La sensibilisation accrue à la discrimination dont souffrent certains en raison de leur sexe, de leur race ou de leur origine ethnique a attiré l’attention sur la nécessité de s’assurer qu’ils peuvent convenablement accéder aux services publics et sont correctement traités sur le marché du travail ;
Beaucoup de politiques actuelles influeront sur la prospérité des générations à venir, ce qui pose la question de l’équité intergénérationnelle. Ainsi, verser des pensions généreuses aux retraités d’aujourd’hui pourrait être préjudiciable à ceux de demain ; c’est un problème majeur dans de nombreux pays en transition ou industrialisés ;
Les politiques de promotion de l’équité peuvent renforcer le lien social et atténuer les conflits politiques. Leur efficacité dépend d’une large adhésion de l’électorat, condition plus facilement remplie lorsque la répartition des revenus paraît juste. Cependant, un ajustement macroéconomique qui exige des réformes structurelles favorables à la croissance peut, à court terme, faire augmenter le chômage et creuser les inégalités. Il est donc indispensable qu’une protection sociale bien conçue permette de protéger la consommation des pauvres.

Des inégalités croissantes

L’inégalité des revenus varie fortement d’une région à l’autre. C’est en Amérique latine et en Afrique subsaharienne qu’elle est la plus marquée, et en Europe de l’Est qu’elle l’est le moins. Le coefficient de Gini moyen, qui mesure habituellement l’inégalité (0 représentant l’égalité parfaite et 1 l’inégalité absolue), est proche de 0,5 en Amérique latine. En Afrique subsaharienne, il est légèrement inférieur, mais les variations sont considérables entre les pays. Dans ces deux dernières régions, les revenus urbains dépassent nettement les revenus ruraux.

Depuis quelques années, les inégalités des revenus se creusent dans beaucoup de pays. Le phénomène est particulièrement marqué dans les économies en transition ; d’environ 0,25 jusqu’à la fin des années quatre-vingt, le coefficient de Gini moyen y a dépassé 0,30 dès le milieu des années quatre-vingt-dix. Cette augmentation apparem- ment limitée est fort significative si l’on considère la brièveté de la période retenue. En effet, ces coefficients tendent à être relativement stables sur de longues périodes. Les inégalités des revenus se sont aussi accentuées dans plusieurs grands pays industrialisés et commencent à se creuser dans certains pays de l’Asie de l’Est.

Le débat sur la répartition des revenus tourne principalement autour des salaires. Pourtant, le problème ne se résume pas à cet aspect. La répartition des richesses (et, partant, celle des revenus du capital) est plus concentrée encore que celle des revenus du travail. En Afrique et en Amérique latine, on considère les inégalités en matière de propriété foncière comme un facteur important d’inégalité globale de répartition des revenus. En outre, de nombreux pays connaissent depuis quelques années une diminution de la part des revenus du travail au profit de celle des revenus du capital (revenu du travail indépendant compris). Dans les pays en transition, cette évolution tient surtout à la privatisation d’actifs d’État. Là où les marchés de capitaux et les fonds de pension sont bien développés, l’analyse des tendances des revenus autres que ceux du travail est plus complexe.

La mondialisation est-elle en cause ?

La mondialisation a tissé des liens entre les marchés du travail, des produits et des capitaux de la planète. Les courants d’échange, les mouvements de capitaux et les déplacements de main-d’oeuvre se sont intensifiés parallèlement aux progrès de la technique, d’où une spécialisation accrue dans la production et une dispersion des processus de production spécialisés dans des sites éloignés. Disposant d’une abondante main-d’oeuvre non qualifiée, les pays en développement sont mieux placés que les pays développés pour produire des biens et des services à forte intensité de main-d’oeuvre non qualifiée. En conséquence, la fabrication de ces produits dans les pays développés doit faire face à une concurrence accrue. La théorie économie voudrait qu’il en résulte une pression à la baisse sur la rémunération relative des ouvriers non qualifiés des pays développés et, inversement, une pression à la hausse sur celle de leurs homologues des pays en développement.

S’appuyant sur cette théorie, certains auteurs tiennent la mondialisation pour responsable de l’inégalité croissante des revenus dans les pays développés. Pour d’autres, l’écart qui se creuse dans les pays développés entre le salaire des ouvriers qualifiés et celui des ouvriers non qualifiés est dû à l’essor et à la dispersion géographique des technologies à forte intensité de qualifications davantage qu’à la multiplication des échanges commerciaux. Plusieurs études empiriques ont tenté d’évaluer le rôle respectif joué par le développement du commerce et par le progrès technique dans la baisse des salaires relatifs payés aux ouvriers non qualifiés des pays développés. Les évaluations de la contribution du commerce à l’accroissement global des écarts de salaires entre ouvriers qualifiés et non qualifiés oscillent entre un pourcentage négligeable et 50 %.

Le débat autour des effets de la mondialisation sur la répartition des revenus dans les pays en développement fait pendant au débat relatif aux pays développés. Bien que, toutes choses égales par ailleurs, une ouverture plus franche des économies devrait entraîner une hausse du salaire relatif des ouvriers non qualifiés des pays en développement, les faits observés ne sont pas probants : si une telle hausse s’est bien produite en Asie de l’Est dans les années soixante et soixante-dix, l’Amérique latine a connu une tendance inverse dans les années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix. Deux facteurs pourraient expliquer la baisse des salaires en Amérique latine. Le premier est précisément l’ouverture de pays asiatiques en développement (Bangladesh, Chine, Inde, Indonésie et Pakistan), où la main-d’oeuvre non qualifiée est encore plus nombreuse, le second est l’apparition de techniques de production utilisant de préférence une main-d’oeuvre qualifiée.

L’impact de la mondialisation sur la répartition des revenus semble dépendre en partie du niveau de développement des pays et des technologies dont ils disposent. En outre, la concurrence internationale peut amener une modification des institutions (des syndicats, par exemple) et donc affecter la répartition des revenus. Selon certains observateurs, c’est en raison de la mobilité du capital que la mondialisation limite les possibilités des travailleurs syndiqués d’obtenir un avantage de salaire, situation qui affaiblit la position des travailleurs face au capital. De plus, la mondialisation peut induire de fortes fluctuations de la répartition des revenus à court terme à mesure que les obstacles au commerce s’abaissent et que la distribution intersectorielle de la production se modifie.

Il est souvent dit que la mondialisation rend plus difficile l’application de politiques gouvernementales équitables. Un capital et une main-d’oeuvre toujours plus mobiles limitent les capacités des pouvoirs publics de lever l’impôt et de transférer des revenus aux individus affectés par la mondialisation. Pour autant que le capital est plus mobile que le travail, la pression fiscale nécessaire pour financer la protection de ceux que touche la mondialisation pèse de plus en plus sur le travail.

Les mesures prises

L’action en faveur de l’équité et les stratégies adoptées pour en faire un objectif privilégié varient grandement d’un pays à l’autre. Certains ont activement encouragé le recours aux ressources publiques pour relever le revenu des ménages situés dans la tranche la plus basse. D’autres ont concentré leurs efforts sur les hauts revenus, qu’ils ont soumis à des barèmes d’imposition très progressifs. Pourtant, d’autres encore, soucieux d’éviter qu’une politique trop axée sur les plus pauvres n’entraîne des inefficacités et des distorsions économiques préjudiciables à la croissance, ont opté pour une approche indirecte – ils cherchent à aider les familles à faible revenu en stimulant la croissance économique globale.

Dans l’Amérique latine des années quatre-vingt, la politique économique visait avant tout une croissance soutenable et un équilibre durable de la balance des paiements, aussi certaines réformes structurelles paraissaient-elles cruciales. Dans les économies en transition, la croissance a été également l’un des objectifs principaux, mais les stratégies comprenaient une aide aux catégories sociales qui souffriraient probablement de la transition : distribution de parts d’entreprises privatisées, adaptation des mesures sociales en vue de protéger les plus vulnérables et création de filets de protection (subventions ciblées, substitution de prestations à certaines subventions, indemnités de départ et actions de recyclage pour les salariés publics licenciés, programmes de travaux publics, etc.). Le manque de ressources budgétaires a toutefois entravé l’exécution de ces politiques.

La politique budgétaire (impôts et dépenses) représente pour l’État le meilleur moyen de redistribution directe des revenus, à court terme comme à long terme. Cependant, les mesures fiscales de redistribution n’ont eu qu’un effet minime, notamment du fait de la mondialisation. Les dirigeants devraient viser en priorité à créer un système fiscal à assiette large et qui serait efficient, facile à gérer et assorti de taux marginaux modérés. Certes, la fiscalité doit être avant tout efficiente, mais les dirigeants devraient aussi se demander comment faire en sorte qu’elle puisse être considérée comme équitable.

Les dépenses permettent mieux que l’impôt de redistribuer les revenus. Le lien entre répartition des revenus et dépenses sociales (notamment les dépenses de santé et d’éducation, par lesquelles l’État peut influer sur la formation et la distribution du capital humain) est particulièrement fort, et les investisssements publics dans la ressource humaine peuvent être un moyen efficace de réduire durablement les inégalités.

Le montant des ressources que l’État peut et devrait consacrer aux dépenses sociales dépend de divers facteurs, dont le ratio recettes fiscales/PIB et les ressources affectées aux autres dépenses. Les dépenses publiques ne devraient être substituées aux dépenses privées que lorsqu’elles se traduisent par davantage de progrès sociaux. La priorité devrait aller aux dépenses publiques les plus productives, et les dépenses publiques improductives – dépenses militaires excessives, masse salariale d’une fonction publique pléthorique et transferts budgétaires aux entreprises publiques inefficaces – devraient être comprimées. La réforme de la fonction publique et la privatisation de services que le secteur privé peut mieux assurer, surtout si elles s’accompagnent d’une réorientation des dépenses au profit du secteur social, contribueront probablement à la croissance et à l’équité, en particulier dans les pays en développement, où les salariés du secteur public se situent pour l’essentiel dans les tranches de revenus moyennes et moyennes-supérieures.

Les dépenses de santé et d’éducation peuvent corriger la répartition existante des revenus, mais leurs effets dépendent dans une large mesure de leur ventilation intrasectorielle et du ciblage des prestations. Des études montrent que les dépenses consacrées aux soins de santé de base et à l’enseignement primaire agissent avec nettement plus d’efficacité sur les pauvres que les dépenses allant à l’enseignement supérieur ou aux soins curatifs en milieu hospitalier ; les premières gomment partiellement les disparités en matière de capital humain entre les tranches de revenus et peuvent finir par atténuer les inégalités des revenus(1). Les études montrent aussi que, dans les pays où n’existe aucune forme de « mutualisation » des risques de santé, les maladies graves sont la principale cause de paupérisation des familles.

Bien que la politique budgétaire soit également considérée comme le principal moyen d’aider les personnes ayant de bas revenus et celles qu’affectent les programmes de réforme, quelques pays ont utilisé la politique du marché du travail pour influer sur la répartition des revenus, en partant du principe que les salaires relatifs jouent fortement sur les inégalités globales des revenus. Beaucoup de pays européens ont opté pour des salaires minimums élevés, une indemnisation du chômage généreuse et toute une série de mesures de protection de l’emploi. Une telle politique peut entraîner des rigidités, mais ses partisans affirment qu’elle contribue à une redistribution des revenus souhaitable d’un point de vue social, tandis que ses adversaires lui reprochent de décourager les nouveaux investissements et de freiner la croissance et la création d’emplois. Les États-Unis, qui ont adopté une conception plus flexible du marché du travail, connaissent des niveaux d’emploi élevés, au prix peut-être d’un creusement des inégalités des revenus. Afin de modérer l’impact que peut avoir la flexibilité sur les bas salaires, ils ont recouru à des subventions salariales, dont l’effet positif sur l’emploi se double d’un effet redistributif. Étant donné que la politique du marché du travail peut avoir un fort impact sur les rémunérations, ces conceptions concurrentes du marché du travail sont souvent au coeur du débat suscité par les inégalités des revenus.

Les pouvoirs publics peuvent aussi recourir à la politique monétaire et à l’orientation de leur politique macroéconomique globale pour agir indirectement sur les niveaux et la répartition des revenus. Diverses considérations expliquent cette attitude. Par exemple, une forte inflation tend à freiner la croissance économique et à élargir les inégalités des revenus. La libéralisation du commerce, notamment dans des pays en développement ayant jusque-là restreint les échanges commerciaux (taxation des exportations agricoles, droits de douane destinés à protéger contre les importations, etc.), peut accélérer la croissance et amener plus d’équité. Les dévaluations peuvent elles aussi influer sur l’équité, particulièrement dans les pays à faible revenu, car l’activité des pauvres s’y concentre souvent dans les secteurs d’exportation reposant largement sur l’agriculture, et les citadins aux revenus intermédiaires et supérieurs y dépendent davantage des importations.

Une autre question importante a trait à l’action des pouvoirs publics : doit-elle viser avant tout à atteindre un objectif concret tel que la réduction du nombre d’individus vivant dans la pauvreté, ou à garantir l’égalité des chances de chaque citoyen ? Lorsque l’inégalité des revenus revêt un caractère extrême, il est évident qu’un tel objectif concret s’impose. Dans d’autres cas, il peut suffire de s’assurer de l’égalité des chances, tout en privilégiant les mesures favorables à la mobilité entre les tranches de revenus et en veillant à ce que les revenus et la richesse soient acquis de manière juste et équitable. Pour promouvoir l’égalité des chances, les gouvernements peuvent déréglementer l’économie, mettre en place des institutions solides et responsables, notamment un système judiciaire efficace, restreindre les possibilités de corruption (une action sur ce plan peut directement atténuer les inégalités des revenus, car la corruption profite en général aux plus riches) et ménager un accès convenable aux services de santé et d’éducation.

L’action des pouvoirs publics en faveur de l’équité se heurte à différents obstacles. Le principal concerne le financement : les dépenses élevées qu’exigent les programmes ciblés sont parfois incompatibles avec une politique macroéconomique soutenable. De même, les pouvoirs publics de nombreux pays en développement, dont une grande partie de la population travaille dans les secteurs rural et informel, ne sont pas toujours en mesure de toucher les catégories les plus vulnérables. Les relations entre ces deux secteurs et les institutions du secteur formel (dont l’État) sont quelquefois limitées, ce qui rend aléatoire la prestation de services d’aide de l’État (sous forme de transferts, par exemple). De même, l’insuffisance des capacités administratives peut entraver la redistribution. La fraude fiscale pose ainsi un grave problème lorsque l’administration de l’impôt est faible, l’État ne pouvant alors guère recourir à l’impôt pour financer la politique de redistribution. Comme les catégories à faible revenu ont généralement moins de poids que d’autres groupes d’intérêt, des considérations politiques peuvent faire obstacle aux efforts déployés pour réorienter les dépenses vers les pauvres, ou pour redistribuer la terre et d’autres actifs à leur profit. Il arrive aussi que des entraves juridiques empêchent les gouvernements de promouvoir l’équité : certaines dispositions constitutionnelles régissant le partage des recettes fiscales plafonnent les ressources que l’État peut consacrer à la politique de redistribution.

Les conséquences pour le Fonds monétaire international

Les conseils que le FMI donne dans les domaines macroéconomique et structurel ont un effet sur la répartition des revenus, aussi ne peut-il ignorer les problèmes d’équité dans ses discussions avec les pays membres. Son intervention dans ce domaine doit cependant être replacée dans le contexte de ses buts statutaires : promouvoir la coopération monétaire internationale, l’accroissement harmonieux du commerce international et la stabilité des changes. C’est en atteignant ces buts essentiellement macroéconomiques que le FMI peut contribuer à un développement économique et humain durable. Ainsi, afin d’aider les pays membres à accroître l’équité, le FMI a préconisé un certain nombre d’orientations :

Des politiques macroéconomiques garantissant une faible inflation et un équilibre durable de la balance des paiements, deux conditions favorables à l’essor de la croissance ;
Des politiques structurelles capables d’accroître le potentiel de croissance ;
la promotion d’une bonne gestion des affaires publiques et de la transparence dans le secteur public ;
La promotion d’une politique budgétaire saine, dont la mise en oeuvre d’une fiscalité juste et efficiente ; la réduction des dépenses publiques improductives ; et la réorientation des dépenses au profit d’actions particulièrement avantageuses pour les pauvres (accès aux soins de santé de base et à l’éducation primaire, etc.) ;
Des filets de protection sociale bien conçus permettant d’adoucir les effets à court terme des réformes et de rassembler le soutien politique nécessaire à ces réformes, dont l’objectif est la stabilité macroéconomique et la suppression des entraves à une croissance soutenable à long terme.

À la suite des récentes évaluations internes et externes de sa facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR), le FMI améliore les programmes qu’il accorde au titre de la FASR en y intégrant systématiquement les filets de protection sociale et en surveillant de manière plus rigoureuse la structure des dépenses.

Ce que Problèmes économiques a publié récemment sur le sujet :

N° 2.598 (1999) – Mondialisation, inégalités et efficacité des politiques économiques (Études, janvier et septembre 1998), p. 12 à 20.
N° 2.565-2.566 (1998) – Les inégalités sont-elles injustes et inefficaces ? (Rapport du Conseil d’Etat, Sur le principe d’égalité, 1997), p. 88 et 89.
N° 2.510-2.511 (1997) – Mondialisation, croissance molle et inégalités (CFDT – Aujourd’hui, novembre-décembre 1995), p. 64 à 67.
N° 2.470 (1996) – Croissance des inégalités et classes moyennes (Financial Times, 8 janvier 1996), pp. 22-23.
N° 2.493-2.494 (1996) – Justice sociale et performances économiques (Document de travail du CEPREMAP, n° 9135, août 1991), p. 77 à 79.

(1) S. Gupta, B. Clements et E. Tiongson (1998), « Les dépenses publiques de développement humain », Finances & Développement, septembre.

Problèmes économiques, n° 2599 (13/01/1999), Page 10, Département des finances publiques du FMI.
Article original : « L’équité doit-elle être un objectif de la politique économique ? ».
Source : Finances et Développement, septembre 1998, 700 19th Street N.W. Washington, DC 20431 (USA), tél. (202) 623-8300, fax. (202) 623-6149, mél. : jlavin@imf.org, internet : www.imf.org/fandd